从政府方面说主要有以下七个方面的因素：第一，政府放开了对商品房价格的控制。住房商品化制度改革之初，政府对待房价持相当谨慎的态度，一直对房价进行控制，甚至规定“一套56平方米建筑面积标准新房的负担价，1994年应为所在市（县）双职工年平均工资的3倍。经济发展水平较高的市（县）应高于3倍”“停止住房实物分配后，房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在4倍以上”（据1998城市房地产开发经营管理条例即国务院第248号令）。虽然这里规定的是最低价，但也起到了控制房价的作用。但是这一控制房价的政策并没有得到延续。

1998年7月20日国务院常务会议通过了《城市房地产开发经营管理条例》，其中第三十条规定：“房地产开发项目转让和商品房销售价格，由当事人协商议定；但是享受国家优惠政策的居民住宅价格，应当实行政府指导价或者政府定价。”这一规定明确了房子的两类不同的性质，一类是由政府指导或政府定价的经济适用房或者保障房，另一类是根据市场双方协商定价的商品房。这样一来对商品房定价撕开了口子，房子能够卖到什么价钱，只要买方能够接受，或者说不得不接受，卖到多高都可以，因为没有对商品房价格上限做出任何具体的规定。2001年3月14日建设部88号《商品房销售管理办法》，延续了“商品房销售价格由当事人协商议定，国家另有规定的除外”的政策。

第二，土地实行招拍挂制度。回溯中国房地产市场的历史，房价开始快速上升的时间点正是2002—2003年，因为2002年国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（11号文），叫停了沿用多年的土地协议出让方式。招拍挂制度的出台主要是为了解决日益被很多人诟病的土地交易中的腐败问题，但没有想到另一个更让人头疼、更麻烦的问题如影随形地产生了：由于土地实行拍挂制度，信奉价高者得的理念，所以催生了一个又一个的“地王”，很多地块都已经高到了令人咋舌的地步。就在这一制度刚刚颁布不久，2002年9月3日，青岛的芝泉路22号地块以1平方米5500元的楼面地价成交，起拍价只有1830元，创造了青岛自1999年开始国有储备土地公开拍卖以来的第一个地王纪录。2002年也成为中国土地拍卖市场“地王”频出的一年：6月18日，“沈阳地王”被上市公司银基发展以3.7亿元竞得；9月28日，“西安地王”被陕西均利国际实业公司以2.38亿元拍走；10月31日，“威海地王”被本地一开发商以8.9亿元的落槌价揽入怀中……而这些地块的价格要是今日看起来，那可真是太便宜了。

2011年6月27日，北京崇文门的“崇文菜市场（含西侧地）地块”最终以溢价率140%成交，楼面单价高达43227万元/平方米，比第二高的同类型地块朝阳CBD最高楼面价21400元/平方米高出1倍。2014年8月20日，北京金嘉房地产开发有限公司以总价74.6亿竞得位于金融街的华嘉胡同地块，折合楼面价为63377元/平方米。2015年11月25日下午，信达地产最终以72.99亿元总价竞得上海市杨浦区新江湾城N091104单元C1-02（D7）宅地，每平方米楼面价49152元。2016年1月8日，河南正商置业有限公司以每亩地价1844.11万元、总价18.9021亿元拿下郑东新区龙湖区域郑政东出[2015]12号地块，楼面地价1.11万元/平方米。2016年1月29日，上海建工和南京奥和联合以64.8亿元拿下南京的一块地，每平方米楼面价高达42561元。这一个个的“地王”，使土地的价格已经高于商品房的价格，又怎么会使房价回落呢？2015年12月中央经济会后，政府加大了对土地和房地产的调控力度，要求多建自住房、具有保障房性质的共有产权房，结果如何呢？2016年4月25日大兴瀛海镇0603地块和顺义高丽营镇0321地块，在自住房限价2.9万元/平方米的前提下，却拍出了30145元和31763元的楼面价，真不知道这29000元/平方米的自住房应该如何保证。

第三，商品房预售制度管理上的不完善。中国住房制度改革初期，由于房地产开发企业普遍缺少资金，商品房供应量小。于是，内地借鉴了香港房地产开发经验，引入了商品房预售制度。最先引入这一制度的是深圳，也确实解决了资金短缺的难题。之后这一做法通过1994年颁布的《城市房地产管理法》最终被确立下来。同年，建设部又根据这一法律发布了第40号令，在全国范围内开始实施《城市商品房预售管理办法》。该办法对商品房预售许可、预售条件、预售监管等方面做出了明确规定，并于2001年及2004年进行了两次修订，使之成为保证中国房地产业健康发展的一个法规性举措。应该说，中国商品房预售制度是基于开发商资金短缺而又急于解决城镇居民住房难题这一现实建立的，对促进房地产市场的发展、解决居民的住房难问题起到了促进作用。从20多年的实践看，这一制度能够加快房地产开发项目的资金流转，提高资金的使用效率，有效降低开发资金的使用成本。同时，商品房预售制度对于购房者而言，也可以享受到一定的价格优惠，应该是一举两得的善政。

由于商品房预售制度自身存在的一些缺陷以及在实际执行中的监管不到位，这一善政最终没能修得正果，甚至成为开发商推动商品房价格上涨的利器。原因何在呢？首先是商品房预售给开发商捂盘惜售提供了资金底气。因为在预售阶段，开发商已经收回了投资，获取了利润，他们就不用再等资金回笼，于是有了足够的实力和耐心囤积居奇，推高房价，谋取暴利。2012年京郊一个建制镇，某一楼盘刚刚开盘的时候8600元每平方米，一下子卖掉一半，据知情人士透露，此刻开发商已经赚得盆满钵满了，于是他们不再急于卖掉剩下的房子，房价涨到了9600元每平方米，又卖了一年左右，还剩大约20%的房子，他们再次提高了房价，卖到11080元每平方米，打了折以后是10800元每平方米。一年半的时间，开发商什么也不用做，房子在那里静静地躺着，平地里每平方米涨了2200元，是原房价的25.58%，也就是房价涨了1/4，一套100平方米的房子，开发商可多赚22万元。所以，开发商哪里有积极性抓紧时间卖房子，因为晚一两年卖掉，意味着更高的利润。

如果开发商能够把房子留到2017年再买，每平方米已经将近4万元了，这是何等的利润驱动。如果我们的商品房预售制度对此有严格的限价规定，开发商就不会这样任性涨价了。因此，预售制度等于为开发商提供了低廉的融资功能，解决了他们的资金之困，而又让他们有足够的资金去对付消费者，使他们的房产获得更多的收益。其次，商品房预售催生了“炒楼花”现象。也就是一部分有资金、有信息、有人脉的人，早早预订若干套商品房，等过了一段时间以后，将自己购买的预售商品房再转让。这里面不乏开发商自己炒作，他们想办法以低价买下自己开发的楼盘，然后再高价转手售出。通过“一炒”“二炒”，甚至“数炒”以后，商品房真正到了住房人的手里，价格已经涨了很多了，很多商品房在竣工前就可能已经数次易主。这在相当长一段时间内非常盛行。为了防止这种炒楼花的行为，国家加强了对预售合同和转让的管理，使这种行为有所收敛，但一些资深房虫仍然以不同形式进行着他们的“炒楼花”游戏。我国1994年制定的《城市房地产管理法》第45条虽然规定：“商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让的问题，由国务院规定。”但至今国务院对此问题的规定一直未出台细则，此法后来经过两次修订，但对这一条也未做任何的补充。最高人民法院颁布的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件司法解释》对此问题也没有涉及。

第四，中国税收制度。目前房地产所涉及的税费比较繁杂，直接与房地产相关的税种有10个，其中包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、房产税、企业（个人）营业税、企业（个人）所得税、城市维护建设税、教育费附加、印花税等。这些内容在前面已经列得很清晰了，在这里我们可以进行一下简单的归并，分析一下税收制度对房地产价格上涨的推动作用。从环节上看，我国在房子的取得、流转、持有三个环节都有税收，目前看，前两个环节税交的多一些，持有环节目前只有企业交税，而个人住宅业就是上海和重庆刚刚试点。在房子取得时，必然要交城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、企业营业税、企业所得税、城市维护建设税、教育费附加、印花税等，其中契税、印花税、城市维护建设税、教育费附加要交两次，土地取得时要交一次关于土地的，房子取得时还要交一次关于房子的。在房子流转时，无论是第一次取得还是第二次、第N次取得，几种税是必须交的，这几种税是营业税、契税、所得税、印花税、城市维护建设税、教育费附加。其中的营业税和所得税是有条件的。房子取得后5年或者2年以内再转手卖出的要交营业税，面积超过140平方米的房子不论什么时候卖出都要交营业税，房子不是家庭唯一住宅的要交所得税。

房子不改换业主，就没有税收，只要改变了业主，哪怕是赠与，都必须交税。一套房子从它交付那天起，在70年的时间内流转了10次的话，那它就要交10次的契税、9次至N次的营业税，9次至N次的个人所得税，9次的城建税和教育附加税，那么，这一套房子的税钱会远远大于当初的房价总额。二手房合同价与成交价不同，这是一种极为普遍的现象，产生这种现象的原因在于税收过高。人们为了避税不得不采取阴阳合同的方法，尽管国家三令五申禁止签订阴阳合同，但税款可以相差几万甚至十多万、二十万乃至几十万。根据现在的税法规定，第二套住房或者面积超过140平方米的第一套住房，卖房的人都要交营业税，且营业税税率高达房价或者差价的5%，第二套住房还要交20%的个人所得税，很多人卖一套房要交10万、20万甚至30万元的税，而这个税卖房的人是不愿意承受的，于是他们把这个负担转嫁到了买房的人身上。如果不交税，原房主觉得可以得到350万的住房款，他就不会只卖350万，因为5%的营业税要高达17.5万，这样原房主就会减少收入，于是他就会和买房的人说：我要350万的净收入，税钱由买方负责。如果是买方市场，卖房的人排长队恨不得一下子把房子从手里转出去，买房的人自然不会同意。但现在的情况往往相反，所以这一本意在控制炒房的举措却适得其反地推高了房子的价格。买方要比原来多花几万、十几万甚至二三十万，因为除了营业税，还有个人所得税，卖方也想办法转移到买方的身上。原本想控制房价，现在却推高了房价。

在房子持有时，目前我国没有针对个人住宅的税收法律，只是在重庆和上海进行试点，从试点的情况看，因为只是单单增加了一个持有环节的房产税，没有从税制上进行综合考虑，效果也并不理想。从以上赘述中不难看出，在商品房建设的各个环节，从土地转让，到房屋建设、出售、转让等，消费者都要交税，而且还常常重复交税。面对这样大面积、大额度地征收商品房税，实在让老百姓感觉有些吃不消。相比而言，香港的房地产税只有5种，包括利得税（所得税）、物业税（房产税）、印花税、遗产税和差饷（土地税），且覆盖房地产取得、流转、持有的各个环节，自成一体，关系简单，范围界定清晰明了，税负也比内地要轻得多，可以借鉴。

第五，商品房出售对象的扩大和房屋的供给结构执行上的偏差。房改之初，商品房的出售对象是城镇职工，是为了解决城镇职工住房难问题才开启的住房制度改革，这一政策一直到1998年7月3日出台的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）中都得到了延续。该文件中明确表示深化城镇住房制度改革的目的是为了“不断满足城镇居民日益增长的住房需求”，并且提出了“房改的目标是建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”，这一体系包括高收入者购买和租住商品房，向中低收入者供应经济适用房，向最低收入者提供廉租住房这三个层次。根据该文件，城市80%以上的家庭应该是由政府向他们提供经济适用房，而不是由开发商提供商品房。但是，这一政策并没有得到良好的贯彻执行，先是高收入者的商品房突破了城镇职工的限制，使一些非城镇职工甚至没有该城市户口的人都可以买到商品房，从而挤占了城镇人员买房的份额。其次，这一政策被后来的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》国发[2003]18号颠覆，该文件以“多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应”，替代了国发[1998]23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，使80%的人需要通过商品房市场才能解决住房问题。这样一来，商品房的需求激增，使之很快成为卖方市场，为房地产商提高房价提供了坚实的购买后备军团。再加上政策上的不完善，“炒房团”的出现，使原本供给城镇居民居住的房屋，变成了全国有钱人逐利的市场。房屋一下子从单纯的生活资料演变成为一部分人手中的生产资料或者投资工具，房价岂能不涨？

第六，政策上的一刀切和调控的过于频繁。总的说来，就房地产的调控措施和手段上来讲，地方政府总体上与国家保持一致。不论是金融政策、税收政策，乃至一些严厉的行政手段，地方一般没有自行创新的权力，通常是国家制定、地方执行。这种体制背景容易造成住房和房地产政策全国“一刀切”的情况，并使得房地产调控失去针对性、有效性，甚至产生对经济发展、市场发展，乃至居民合理住房消费的“误伤”。从房地产政策的调控频率上看，似乎也过于频繁，诸如人们所耳熟能详的“国八条”“新国八条”“国五条”“新国五条”“国十一条”“新国十一条”等等。仅二手房营业税和个人所得税的缴纳方法，从2005年5月到2015年12月至少做了6次调整，一共出台了7种政策。营业税的免征年限自2005年6月1日起定为个人购买普通住房2年，非普通住房按其销售收入与购房的差额征收营业税；一年后也就是2006年6月1日起，将这一年限调整为5年，并于8月1日起加征20%的个人所得税；两年半后自2009年1月1日起，这一免征年限又由5年调为2年；一年后自2010年1月1日起，再次由2年调为5年；2015年3月31日起，又再次由5年恢复至2年。政策的调调改改，明显缺乏稳定性，在这个过程中，不但房价在震荡，而且税收也相差甚远，有很多居民多交了很多的税，国家也没有退税的补偿措施。

第七，土地使用权抵押转让制度。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，“土地使用出让”是“指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”。国有土地使用权的取得一般是通过拍卖、招标和协议方式得以实现，其本质上相当于欧美日本等国的不动产租赁，只不过租金是一次性缴纳的。在美、法、德、日等国，租赁权不是物权，而是债权，因此，土地的承租人即使用权人大多数是没有转租转让权和抵押权的，因为租赁者如果有了转租、转让和抵押权，不动产所有者的“所有权”就要被削弱。而在我国的国有土地使用权出让中，“土地使用权”可以转让、出租、抵押，这就使土地的“使用权”变成了事实上的“所有权”——“有期限的所有权”，土地就可以通过“使用权”的交易而增值。

我国法律规定房地产企业完成房地产开发投资25%就能动用对土地使用权的转让权——而实际操作中根本不用完成25%的开发投资，只要将正在从事开发的项目公司转让，来炒卖不动产，短时期内就可以积累大量的财富。如果这个项目被转让了多次，那么土地使用权也同时被转让多次，每一次的转让都是土地使用权人获益，不利于土地所有权人和最终的消费者。1995年10月1日起施行的《中华人民共和国担保法》规定，“依法有权处分的国有土地使用权”“依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”可以作为抵押物，这就使土地具有了资本的功能，成为被资本化运作的资产。资金实力不足的开发商可以通过土地使用权抵押的方式从银行贷款，用于后期的建设。当楼盘封顶以后又可以预售，这样用预售的回款抵消银行贷款，使一些资质不足但有关系拿地和贷款的皮包公司得以存活发展，赚足老百姓的钱。

2007年全国人大通过的《物权法》第一百四十三条这样规定：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。”这是要以物权法形式将这种权利固化，将使用权变成所有权。使用权人拥有处分权，这在西方民法制度中几乎是没有先例的。公元6世纪制定的《法学总论》即罗马私法第五篇中明确规定“使用权人不能把使用权出卖、出租或无偿让与他人”；法国《民法典》第六百三十一条规定“使用权人不得出租或出让其权利于他人”；德国《民法典》第一千零八十条规定“用益权不得转让”“用益权既不得抵押，也不得用作担保或者再设定用益权”。用益权是所有权的组成部分，是比使用权内容更广的一种权利，既然用益权不得转让抵押，使用权当然包括在内不得转让抵押了。在日本土地使用权如果转让必须得到土地所有者的同意，而且还要租赁者交付转租承诺费，转租承诺费要按所得的转租转让利益分成给土地所有者。在美国光不动产租赁方式就分为7种，并将不动产使用权分为不能继承的使用权、限定使用目的的使用权、不能续约的使用权、不准抵押典当的使用权、可随时停止租赁的使用权等等，为的就是限制投机者利用“处分权”来牟取非法利益。相比之下，我国的国有土地却让使用者得到了所有者的全部权利，而使真正的所有者利益受损。这一规定使得商品房的价格上涨，或许不在该制度的设计者的初衷之列。